妥善解决农民工急需的社会保障问题,不仅是解决“三农”问题、促进经济社会可持续发展的需要,也是维护农民工权益、巩固执政基础和构建和谐社会的政治任务。
一、农民工社会保障现状
(一)背景
目前,全国外出务工的农民工总量规模巨大。2005年5月,我国农村劳动力外出务工的规模约为1.2亿人,进城农民工约为1亿,跨省流动就业的农民工约为6000万。农民工显著的特点是流动性大,不仅往返流动于城乡之间,并在单位之间、城镇之间频繁地变动工作岗位,而且外出的人群每年都在不断变动,新老农民工进行着代际更替。
(二)现行社会保险制度没有排斥正规就业的农民工
对于在用人单位正规就业的农民工参加社会保障问题,虽然国家尚未为其建立专门的制度,但在《劳动法》实施后,进入城镇用人单位的农民工原则上也同样适用该法,应当参加法定的基本养老、医疗、失业、工伤等社会保险。
(三)农民工参保率普遍偏低
1.养老保险
目前,农民工参加养老保险的总体参保率为15%左右。部分地区如广东、大连参保率也仅达到20%左右。
农民工参加养老保险的形式主要有以下3种:
一是进入城镇职工基本养老保险制度。多数地区规定农民工和城镇职工一样,参加城镇职工基本养老保险,个别地区在缴费比例(费率)上有所差别。如浙江省实行“低门槛进入、低标准享受”的办法,将农民工纳入城镇企业职工养老保险体系,参保企业和个人的缴费比例分别降至12%和4%。
二是实施新的农民工专项保险制度。上海市、成都市为外来务工人员建立了综合保险制度,包括了老年补贴、工伤(或者意外伤害)和住院医疗三项保险待遇。
三是参加农村社会养老保险。以乡镇企业高度发达而著称的苏南地区,其乡镇企业职工多为本地和外地的农民工。这些职工大多数未参加城镇企业职工社会养老保险,但本地农民工参加了当地的农村养老保险,而外地农民工则未参加任何保险。
2.失业保险
目前,对农民合同制工人参加失业保险的情况未作单独统计,但从农民工总量来看,可以说绝大多数未参保。当前的主要问题:一是用人单位为降低用工成本不愿为农民工参保缴费,农民工本人不敢主张权利;二是农民工流动性强,如果在一个单位工作不满1年,按政策不能享受相关待遇,影响了参保积极性;三是农民工流动方向不确定性强,在一些地区数量较大,时间上往往也很集中,如果转移失业保险关系,经办工作难度很大。
3.医疗保险
在医疗保险政策上,国家允许农民工与其他城镇劳动者同样参加基本医疗保险,并享受基本医疗保险待遇。一些外来务工人员较多的珠江三角洲、长江三角洲等地区,采取了两种办法促进农民工参保:一是针对外来工单独实行住院医疗保险。如深圳市规定,由用人单位按本市上年底职工平均工资的1%缴费,单独建立外来工住院医疗保险。二是针对外来从业人员推行综合社会保险。如上海、成都,将养老、医疗、工伤捆绑式参保,解决外来从业人员的医疗保障问题。从全国范围看,大多数农民工还没有参加医疗保险。平均参保率为10%左右。
4.工伤保险
按照《工伤保险条例》规定,各类用人单位都应为其员工参加工伤保险。因此,在各类企业就业的农民工依法都是工伤保险的覆盖对象,在制度上、待遇上农民工与城镇劳动者享受完全同等的待遇,未受任何歧视。目前,全国城镇企业职工参加工伤保险的人数为7000多万,其中已有相当数量的农民工参加了工伤保险。随着扩面力度的加大,农民工工伤保险权益将得到相应的保障。
5.生育保险
目前,农民工基本未参加生育保险。
除社会保险外,现行城镇社会救助体系也只覆盖城镇户籍人口,农民工享受不到低生活保障或其他方面的任何救助,在因失业、疾病、意外伤害生活陷入困境时,往往孤立无助。
二、存在的主要问题及分析
(一)农民工就业状态不稳定导致参保困难
在城镇就业的大多数农民工没有稳定工作。这一方面使经办的工作量倍增;另一方面,在农民工社保关系不便转移的情况下,增加了管理难度,凸显现有的信息系统不能适应需要。此外,高流动性还导致单位和本人都缺乏参保积极性,也给劳动保障部门缴费基数核定及监察执法等工作带来困难。
(二)农民工、用人单位和地方政府各有顾虑
农民工对现行社会保险制度缺乏信任,对自己以后能否享受养老待遇心存疑虑和担心。由于现行养老保险制度规定按月享受基本养老金的低缴费年限为15年,而农民工流动频繁,如果不能实现转移接续,多数很难达到该年限标准。有的地方还规定退休前5年必须到该地参保,这实际上把农民工的养老问题排除在外。所以,农民工在离开参保地时普遍不愿将钱放在社保机构,一般都选择退保。农民工所在单位主要集中在建筑、餐饮、服装等技术含量较低的劳动密集型行业。用人单位主观上也不愿为农民工参加社会保险,如果按照城镇企业社会保险办法为农民工缴纳社会保险费,单位负担过重,担心会因此影响本企业的市场竞争力和经济效益。
一些地方政府对推进农民工参保也有顾虑,主要担心高缴费影响本地的投资环境,把好不容易招商引资引来的资方吓跑了。
(三)社保制度门槛高、转移难,导致农民工权益难以保障
1.费率过高
由于承担国有企业历史遗留问题的负担,企业缴纳的基本养老、医疗和失业三项保险费平均为工资总额的28%,个人缴费为11%,企业和农民工个人普遍感到负担太重。
2.社会保险关系接续难
养老和医疗等主要的社会保险制度被分割在2000多个统筹单位(多为县市级统筹)内运行,各统筹单位之间政策不统一,难以互联互通,养老保险关系无法转移接续。按照国家现行规定,职工跨地区流动时只转移养老保险个人账户,不转移社会统筹资金,城镇职工的社会保险关系转移因此难以落实,而农民工的社保关系转移则更为困难。
3.退保实际上损害了农民工权益
由于现行政策允许农民工退保,结果导致农民工流动时反复参保、退保,有的甚至在同一地区更换工作单位时也先退保、再参保。广东省有的地区农民工退保率达95%以上。退保使农民工只参保、不受惠,不仅直接损害了农民工享受社会保障的对等权益,而且反过来又影响了用人单位的参保积极性。
三、农民工社会保障的基本思路
(一)基本原则
1.适应城镇化、老龄化和国家长远发展的需要,将农民工纳入社会保险。
将农民工纳入社会保障体系,一方面是由社会保障的公平属性所决定的;另一方面,农民工社会保障又不单纯是个保障问题,还涉及到我国城镇化和“三农”问题。此外,随着独生子女政策的广泛实行和农村年轻一代向城镇的迁移,农村人口的老龄化和农民的老年生活风险明显,农民亟需相应的保障措施化解老年风险。将农民工纳入社会保险也有利于提升企业人力资本竞争力,确保人力资源的可持续供给。
2.保护农民工利益,适应流动的需要
要吸引和促进农民工参保,制度设计必须适应农民工的高流动性。
3.着眼于更多人的参保,坚持低标准准入
农民工社会保障应当从实际出发,坚持低标准准入的原则,不承担国企历史债务,即实行低费率、低费基,同时农民工个人尽量少缴或不缴费,其享受待遇标准也相应降低。
4.根据农民工的保障需求与现实可能逐步推进
由于农民工缴费能力较弱,国家的财力也还有限,因此,应根据有关风险对农民工的危害程度,以及农民工的自身需求,按照分类指导、分步推进的原则,先解决农民工迫切需要的保障需求,逐步解决农民工的社会保障问题。
首先,应尽快将农民工纳入工伤保险。其次,加快建立农民工的大病或住院保险。第三,必须逐步解决农民工的养老保障问题。此外,从建设和谐社会的角度出发,也有必要对农民工提供临时或应急性的救助。
(二)制度选择
1.进入现行城镇社会保险制度
进入现行制度的好处是企业之间、群体之间公平性较好;也有利于农民向城镇转移,促进城镇化进程;同时,还有利于在全国范围内建立基本统一的社会保障制度。但缺点是,费率高,用人单位和农民工难以接受;转移困难,难以适应农民工频繁流动转移和接续社会保险关系的需要;制度的透明度低,农民工很难知道自己有多少权益、未来能享受多少待遇;农民工参保后待遇享受问题难以解决。
2.单独建立农民工个人账户制度
为农民工专门建立过渡性的个人账户制度,优点是为农民工提供了低费率的保障平台,由于缴费较低,易为用人单位和农民工本人所接受;账户权益可累计计算,农民工看得见、摸得着,有利于调动其参保积极性;便于跨地区转移,适应农民工频繁流动需要不断转移和接续社会保险关系的情况;待遇依据个人账户储存额确定,政府只承担有限责任。但也有缺陷:一是对现行城镇职工社会保险制度有影响;二是使用农民工的企业和不用农民工的企业之间、用农民工数量多与少的企业之间、城镇居民与农民工之间难以公平竞争,不利于建立公平的市场竞争秩序;三是对农民工实行低费率的参保政策,会使同样在低端就业市场、又远没有农民工吃苦耐劳的城镇下岗失业人员处于不利地位,影响城镇劳动力就业和再就业;四是不利于农民转化为市民,实现城镇化。
3.倾向性意见
首先应针对流动性较大的农民工频繁流动带来的一系列困扰,解决权益累计、关系接续以及政府承担无限责任等问题。对此,个人账户完全积累的养老保险制度对他们是有利的。其次,要适应我国快速城镇化和逐步统一城乡劳动力市场的形势,满足部分稳定就业的农民工城市化的需要。对此,现行制度又有其优势。
综上所述,应取两者之所长,对农民工实行分层分类保障。即将稳定就业(从事正规就业,建立劳动关系,以及事实劳动关系5年以上)的农民工纳入现行制度,参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险,同时改革和完善现行的养老和医疗保险制度,使稳定就业的农民工能够享受其待遇;对不稳定就业(签订短期合同,频繁流动以及从事各种灵活就业的)的农民工引入过渡性的办法,除工伤、失业保险按现行规定执行外,养老保险先建个人账户、不建社会统筹,实行过渡性的个人账户制度,将本人的社会保障权益直接记入个人账户;医疗保险先建社会统筹、不建个人账户,实行低门槛、保大病、管当期。随着我国社会保障制度的改革完善,在基础养老金实行全国统筹之后,再考虑如何将农民工逐步纳入统一的城镇社会保障体系的问题。
(三)农民工社会保障目标
1.对稳定就业农民工的保障目标是:(1)通过强化征缴扩大覆盖面,努力实现应保尽保。(2)完善社会保险关系转移接续办法。(3)提高统筹层次,逐步实现基础养老金的全国统筹。(4)降低社会保险缴费水平。
2.对不稳定就业农民工的保障目标:(1)制度建设目标——建立适应不稳定就业农民工特点的低门槛的过渡性保障制度。养老保险为可方便转移和携带保险关系的个人账户制度,以便进可向城镇职工养老保险制度靠拢,退可向农村社会养老保险制度转移;工伤保险进入现行制度;医疗保险则在现行城镇职工基本制度框架内适当变通,只参加住院保险,采取低费率、雇主缴费、保当期的办法予以解决。
(2)工作推进目标——本着分类指导、逐步推进的原则,用3年时间将农民工全部纳入工伤保险;在5年内将农民工基本纳入大病医疗保险;考虑到养老保险成本较高,制度建立的难度相对较大,用5-10年的时间逐步解决农民工养老保险问题。
(3)制度接轨与关系转移
在继续执行现行制度规定的同时,对稳定就业5年以上的,从过渡制度转入城镇职工社会保险制度,按规定参加养老、医疗等社会保险,其养老保险账户权益折算为城保缴费年限,以实现平稳对接。达到规定的低缴费年限的,按城保计发办法享受养老保险待遇。
对非稳定就业、本人又在其他单位或地区就业的,原账户不转移,并在新就业地或单位继续参保。达到规定的低缴费年限的,通过建立全国社会保险结算中心进行结算,由各有关地区分别发放待遇。
对返回农村、且达不到低缴费年限的,达到退休年龄时转移账户与农保接续,并按农保计发办法享受相关待遇。
四、政策建议
(一)按《工伤保险条例》为农民工参加工伤保险。所有用人单位都要按《工伤保险条例》规定为农民工参加工伤保险,原已参加商业保险的有关行业要转为参加工伤保险。
(二)为不稳定就业的农民工建立大病医疗保险。开展农民工大病医疗保险,着重保当期住院医疗;同时,为切实降低用人单位和农民工本人的负担,农民工大病医疗保险单独管理,根据农民工大病发病率实行低费率,不承担国有企业职工的历史债务,费率一般控制在2%以下,农民工本人可不缴费。同时,要根据农民工的实际情况,适当调整医保的起付线等方面的政策。农民工凡已参加城镇职工大病医疗保险的,原则上不再同时参加新型农村合作医疗。如本人不愿或无能力在城市治疗的,应制定相应的措施,将大病医疗保险关系和资金转入农村合作医疗。
(三)建立适合不稳定就业农民工特点的过渡性养老保险制度。
1.制度模式:统账结合,先建农民工养老保险个人账户,待时机成熟后再研究如何进入养老保险社会统筹。
2.缴费:实行低费率。缴费由用人单位和农民工双方负担,企业按本企业工资总额的10%,个人按本人工资5%,全部缴费进入农民工个人账户,并发放个人账户卡。该卡记录缴费情况,可供查询,但不能提前支取。
3.转移:在不同统筹地区参保缴费的,个人账户和保险权益只接不转,也不允许退保。转入城镇职工养老保险制度的,按规定折算缴费年限,调整个人账户规模,划分个人账户和社会统筹基金;回农村的,达到规定退休年龄时,允许转移个人账户进入农保。
4.享受:建立权益结算系统,退休时根据全国统一的规定由有关地区分别支付养老金。
5.经办:农民工养老保险的经办和账户管理原则上由劳动保障部门有关经办机构负责。
6.基金管理和保值增值。农民工个人账户基金要与城保基金分开管理。基金原则上集中到省区市或副省级城市管理。要制定允许基金间接投资国家基础设施和重点项目、允许基金进行市场化投资运营的政策措施,也可通过发行特种国债保证基金增值。
(四)依法为稳定就业农民工参加城镇职工社会保险。稳定就业的农民工与城镇职工一样参加养老、失业、医疗、工伤等社会保险。城镇企业事业单位要按照《失业保险条例》的规定,为其招用的农民合同制工人办理参加失业保险的手续,由单位履行缴费义务。农民合同制工人被终止解除劳动合同后,应当为其中符合条件的发放一次性生活补助。
(五)进一步改革和完善社会保险制度。1.要改进完善社会保险关系转移接续办法。2.要降低费率。3.要调整计发办法,保证个人账户养老金的收支平衡,减轻财政的支付责任。4.要提高统筹层次,逐步建立全国统筹。
(六)积极探索、建立健全农村社会保障制度。应建立由国家、集体、农民三方负担的养老、医疗等社会保障制度,并在经济发展快的地区推进城乡协调的社会保险制度,实现农村社会保险与城镇职工社会保险制度的接轨和社会保险关系的接续。
(七)建立农民工应急救助机制。一是通过政府和有关民间机构维护农民工权益,开展针对农民工的法律援助;二是对遭遇意外伤害或重大疾病生活陷入困境的农民工,由当地民政部门给予临时性的应急援助。
